Selección de beneficiarios y asignación de la vivienda social: análisis de su incidencia en las decisiones de construcción y/o mejoramiento habitacional de las familias del Conurbano Bonaerense (2004-2013) - Tabbita, Julia Helena (Premio Internacional de Tesis de Investigación sobre Vivienda y Desarrollo Sustentable 2015, 2015)
El déficit habitacional en el Conurbano Bonaerense ha constituido un problema persistente a lo largo de las últimas tres décadas, afectando desde 1991 a un mínimo del 25% de los hogares de la región. Según los datos del último censo nacional de 2010 más de una cuarta parte de los grupos familiares del Conurbano Bonaerense presenta carencias, consolidándose así una tendencia al incremento ya que la situación se ha agravado tanto respecto del año 1991 como de 2001. Para atender esta problemática, agravada por la crisis de 2001, el gobierno nacional lanza a mediados de 2004 el Plan Federal de Construcción de Viviendas (PFCV), cuyo objetivo enunciado entonces era brindar solución al problema habitacional de los sectores de más bajos ingresos en los centros poblacionales con mayor déficit de viviendas, intentando con él, a su vez, sustentar una reactivación económica y la generación de nuevos empleos. En contraste con otros servicios básicos, prestaciones o programas sociales que otorga el Estado frente a distintas situaciones de vulnerabilidad social donde cumplir con las condiciones de elegibilidad asegura el acceso casi inmediato al beneficio, en el caso del otorgamiento de viviendas sociales es usual la existencia de extensas -listas de espera, que implican para los solicitantes tiempos muy prolongados de demora, variables según la localización pero generalmente medidos en varios años. Diversos trabajos sobre las estrategias de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos señalan que -mientras esperan una respuesta social a cargo del Estado o ante la ausencia de alternativas provistas por el mismo- las modalidades más frecuentes de esos sectores para solucionar su problema habitacional son la compra-venta o el alquiler de viviendas y habitaciones en el mercado informal, la cesión familiar de la vivienda o de una fracción del lote de la familia para construir una vivienda nueva, la ocupación de tierras fiscales o privadas, la toma de casas, la cohabitación en una vivienda junto a otro grupo familiar y la ampliación de la vivienda en la casa de los progenitores, además de gran heterogeneidad de variantes. Ahora bien, mientras los hogares inscriptos en lista de espera aguardan con plazo incierto la solución oficial -es decir, sin certidumbre sobre el número de años de espera y también sobre el hecho de si van a ser beneficiados con una adjudicación o, cabe preguntarse cuál será su comportamiento en el lapso intermedio con respecto a la inversión de recursos en la construcción, mejoramiento y/o ampliación de la vivienda donde se alojan mientras esperan ser seleccionados como adjudicatarios. En un contexto donde la política de vivienda oficial se encuentra muy focalizada en favor de los hogares que presentan mayores carencias, si las familias anotadas en los registros de solicitud consideran que sus probabilidades de resultar beneficiadas son elevadas, podrían preferir dilatar o evitar cualquier gasto en construcción y/o conservación de vivienda hasta la resolución de su demanda por parte del Estado. Esto es, destinar una proporción de su ingreso mensual inferior a la que invertirían si no se encontrasen inscriptos en una lista de espera. A la inversa, el no cumplir con alguno de los requisitos de inscripción y/o condiciones que otorgarían mayor puntaje para ser seleccionados de la lista de inscriptos, más la falta de conocimiento en cuanto a los eventuales plazos de asignación y a la posibilidad real de convertirse o no en adjudicatarios pueden llevar a que los beneficiarios potenciales consideren que han entrado en una-lotería que no afecta su comportamiento, por lo que mantendrían su patrón de gastos en vivienda como si la perspectiva de acceder a una nueva casa provista y subsidiada por el Estado fuese tan incierta como -ganar un sorteo con demasiados números. Complementariamente, si bien las distintas jurisdicciones municipales bonaerenses no comparten criterios uniformes para la selección de los adjudicatarios, la situación de precariedad material, legal y/o económica del grupo familiar solicitante constituye un factor clave en la selección de la población beneficiaria. En este sentido, el método y los criterios vigentes de selección de beneficiarios, combinados con el tiempo prolongado de espera, podrían generar efectos adversos para los grupos familiares que se encuentran en una lista de espera, impulsándolos a sub-invertir, o directamente a no invertir en la vivienda que ocupan mientras aguardan una solución, por considerar que una mejora en las condiciones habitacionales puede descalificarlos como futuros adjudicatarios según los criterios de selección vigentes o reducir el puntaje que determina su orden de prioridad en la lista de espera municipal. Teniendo en cuenta estas premisas, la hipótesis formulada en el presente trabajo plantea que el ingreso a las listas de espera de un programa en el que los grupos inscriptos tienen únicamente perspectivas muy condicionales de obtener una vivienda social podría disuadir a estos hogares solicitantes en cuanto a invertir en la construcción y/o mejoramiento de las viviendas que vienen habitando, en comparación con aquellos grupos familiares que no son elegibles -por no cumplir con los requisitos excluyentes que exige la inscripción- o que cumplen en situación de inferioridad para resultar seleccionados, no obstante poseer el mismo rango de ingresos de los hogares elegibles y características similares a las de ellos, ya sea socio demográficas o relativas a la condición de tenencia de la vivienda. El análisis aquí desarrollado se circunscribe al PFCV, focalizándose en los programas de construcción de nueva vivienda en el período transcurrido entre los años 2004 y 2013, ya que dada la magnitud de las intervenciones planificadas para ese período se abre la oportunidad de revisar cuáles han sido los mecanismos de inscripción y selección de beneficiarios, a la vez que la disponibilidad reciente de las Encuestas Nacionales de Gastos de los Hogares (ENGHo) 2004-05 y 2012-13 actúa como uno de los factores que hace viable la ilustración de la hipótesis propuesta. Se ha diseñado una serie de ejercicios estadísticos de simulación para comparar el gasto que realizan los hogares identificados como beneficiarios potenciales en construcción y/o mejoramiento de la vivienda en relación con otros subgrupos similares en varios aspectos pero que no cumplen algún requisito clave para el ingreso al programa o con condiciones para obtener un mayor puntaje que les otorgue prioridad en el registro de demanda. Los ejercicios estadísticos llevados a cabo para testear la hipótesis propuesta arrojaron resultados sugerentes. Hasta donde permiten estimar las simulaciones realizadas, puede señalarse que en la mayoría de los ejercicios los hogares identificados como beneficiarios potenciales de una nueva vivienda (es decir, aquellos identificados en los sucesivos ejercicios realizados como -grupo beneficiario‖), no invierten una proporción menor de su ingreso mensual en mejoramiento y/o construcción de la vivienda que los otros subgrupos similares (identificados en los ejercicios como grupo -control‖), que cumplen con menos requisitos para ser seleccionados como beneficiarios de una nueva vivienda. Los grupos familiares que conforman el -grupo beneficiario‖ percibirían que la probabilidad de resultar beneficiados es muy baja, y, por lo tanto, no condicionan sus decisiones cotidianas relativas a inversión en mejoramiento y/o construcción de sus viviendas a la posibilidad de resultar seleccionados como adjudicatarios. En otras palabras, la -espera‖ o la expectativa de ser un -futuro adjudicatario‖ por cumplir con determinados requisitos de selección no afectarían las elecciones de los grupos familiares con respecto a los gastos que realizan en su vivienda. A su vez, esta conclusión del trabajo es consistente con el relevamiento sobre las condiciones en las que se ha desarrollado la construcción, distribución y asignación de nuevas unidades edificadas en el marco del PFCV efectuado en los 24 municipios que conforman el Conurbano Bonaerense.